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美国自由市场的欺骗与产业政策的真相
点击:  作者:罗伯特•H•沃德    来源:察网  发布时间:2018-07-01 09:53:53

 

          【摘要】:美国自建国以来,就一直实施着以生产为核心的产业政策,其政策收益远远超过了成本。但自20世纪80年代以来,在对美国公共政策的争论中,自由市场可以实现资源的最优配置这种以交换为核心的思想成为美国占支配性的意识形态。由于将产业政策描述成为毒药,美国政府隐藏了其产业政策的实践,以至于连非意识形态的学术研究者都声称:美国没有产业政策,或者说有坏的产业政策。本文评述了美国的产业政策史,重点讨论了美国近二十年来所实施的网络建设的产业政策,最后论述了其他国家的政策制定者和世界银行等国际组织可以从美国产业政策的真相中吸取哪些教训。

二十世纪最具创新性的企业家是美国政府。

——迈克尔·林德,《应许之地:一部美国经济史》(2012)的作者

美国最好的产业政策就是让全世界相信美国没有(有效的)产业政策。

——非主流经济学家们的挖苦话

目前的这波产业政策毫无疑问地将产生一些有限的成功,同时伴随着一堆巨大的失败。

——英国《经济学家》,201085

一、引言

在过去的80年间,美国的政治争论——如同大多数西方国家的争论一样——是围绕着政府的规模和作用范围发生的。概括地说,美国共和党想要更小的政府和更多的“自由”;而民主党却想要更大的政府和更多的“平等”。20世纪70年代的经济危机和随后罗纳德·里根(Ronald Reagan)的上台,导致了“更小的和更有限的政府”这种意识形态逐渐兴起。诸如此类的宣言——“自由市场可以实现资源的最优配置,政府可以对其有所助益的说法在术语上通常是说不通的”——得到了普遍的赞同(Kasperov, 2012, p. 6)。[]2008年国际金融危机之后,一家著名的自由基金会宣称:由于奥巴马政府新的管制、公共工程项目和建立新的政府机构,美国正“面临着自20世纪30年代以来自由和繁荣的最大损失”(Koch, 2009)。纽特·金格里奇(Newt Gingrich)曾在1995年至1999年担任美国众议院议长,按照美国总统继任程序,其地位仅次于副总统。他在2010年出版的著作《拯救美国》中告诫读者,奥巴马政府“就像纳粹德国或前苏联曾经发生的一样,它代表着对美国的巨大威胁”(Gingrich, 2010)。[]

上述言论都来自于右翼,但他们有关政府的看法对美国的公共政策和经济学界具有很大的吸引力。于是“产业政策”被广泛地看成是“猪肉桶政治”(porkbarrel politics[]、“寻租”、“公司福利”、“挤出私人企业”和“挑选赢家”。它被看作是歪曲政府干预的特洛伊木马:腐蚀企业家文化的价值、破坏市场竞争的效率和是有利于寻租利益集团的刺激方法,“政府不能挑选赢家,但失败者可以挑选政府”。[]

然而,一项对美国生物技术产业政策的研究(却)得出结论说,“(生物技术中的)知识经济不是从底层自发地涌现出来的,而是顶层‘不为人所知的产业政策’推动的结果;政府和产业界领导人都在提倡政府干预,以便推动生物技术产业的发展,但与此同时却又伪善地搪塞说,政府应该让市场自由地发挥作用。”(Vallaset, 2011,着重部分为本文作者所加)

当政府部门赞成产业政策的时候——虽然他们几乎不使用这个术语,他们使用“市场失灵”为其提供正当的理由。按照这种理论,国际市场而非政府应该发出投资的方向性信号,除非在某种意义上市场失灵的情况下,但即使在这种情况下,“干预”的收益也非常有可能超过成本。因此,(美国)总统科技顾问委员会在20116月关于制造业的报告中解释美国制造业复兴的关键性挑战时,提出的主要建议是“克服市场失败”。(美国)商务部在20127月的《美国竞争力和创新能力》报告中也提出:政府的关键性作用是修正市场失灵,并普遍地采用税收政策和专利法为创新提供有利环境(Department of Commerce, 2012)。

20123月,白宫国家经济委员会主任吉恩·斯珀林(Gene Sperling)宣称,复兴国家制造业将强烈地捍卫美国利益(Sperling, 2012)。他的演讲因为两个原值得注意。首先,这是奥巴马政府中的一位关键性人物第一次——或者过去几任美国政府在这种事情上——正面谈到需要使用产业政策推动制造业发展;其次,这个讲演没有痕迹地消失了。

在这里我们看到了美国的两面性。一方面,“市场原教旨主义”的言论长期支配着美国公共政策的话语,它不仅用主流的新古典经济学为其提供理论根据,而且还使用省略了“市场力量”的、人们不会提出怀疑的价值观念如“自由”、“民主”、“精英”、“自力更生”和“上帝设计的自然秩序”等概念以及将“政府干预”等同于“经济硬化症”、用“保姆式政府”和“通向奴役之路”等概念为其辩护。按照这种话语的描述,美国几乎没有实施过类似于产业政策的经济政策,即使它实施了这方面绝无仅有的政策,基本上也是无效或有害的。由此得出的结论就是:事实上,美国在工业和军事创新上的国际领导地位显然与选择性的政府规划(或计划)无关。

但另一方面,自美国建国以来一直到今天,美国政府事实上实施了比官方说法多得多的产业政策。这些产业政策实施的范围包括了从推进主要技术创新(“通用性技术”)到特定部门应用及其产品,再到类似于农业推广服务的制造业推广服务(Block and Keller, 2011; Weiss, 2014)。在某些部门,或者在某个时间段,政府“领导着市场”,它在私人部门单独地不会从事活动的领域发挥着创始者的作用(有时候这被称作是“任务导向型的”产业政策)。但在另一些部门,或者在另一个时间段,政府“追随市场”,对私人企业已经在从事的某些投资下注。政府也从事着“水平的产业政策”,也就是在部门间没有歧视性地提高某些功能,如对中小企业的特殊信贷或对研发活动的补贴(Wade, 1990)。

在过去的二、三十年中,为了避免与美国市场原教旨主义意识形态的正统地位发生冲突,实施产业政策的政府机构刻意使他们的行为不为公众(和学术界)所注意。这种隐蔽是如此地成功,以至于通常人们并不知晓:正是美国的政府计划创造了互联网。这一用于创新的公共资助的投资回报率必须足够高,以抵消迄今为止政府通过“政府干预”的方式在其他领域所造成的“错误”。

或者我们以苹果为例,人们普遍地将其成功归功于史蒂夫·乔布斯(Steve Jobs)和他的信条“求知若渴,痴而求真”(‘Stay hungry, stay foolish’)。但事实上,正如玛丽亚娜·马祖卡托(Mariana Mazzucato)所言,“与其说史蒂夫·乔布斯的天才和‘偏执’带来了巨大的利润和成功,倒不如说主要是因为苹果公司(在2006年,它的研发销售比例13家顶级竞争对手中排名第11,是倒数第三名)成功搭乘上了能支撑iPhoneiPad的、由国家大规模投资带来的‘革命性’技术浪潮:互联网、GPS、触摸屏显示和通信技术。没有这些政府资助的技术,就没有能供人偏执冲浪的浪潮。”(Mazzucato, 2013, p.88)。

通过世界银行、国际货币基金组织(the IMF)和经合组织(the OECD)等国际组织,美国对产业政策的敌意正演变成在全球范围内对产业政策的敌意。西方国家主导的发展机构,背弃了发展就是扩大生产能力(包括工业化)的初衷,过分强调发展就是扩大交换(“市场”),并与旨在减少贫困的特定措施挂钩。2008年,林毅夫成为世界银行的首席经济学家(是首位来自七国集团之外的首席经济学家),他试图促进人们对一种温和的、以生产为重点的政策(“产业政策”)的兴趣。按照这种政策,政府在保持现有经济比较优势的同时,扶持政府选定的特定产业。几乎没有一个地区副行长有兴趣开展这种试点项目,整个想法都被林毅夫自己研究部门的高级经济学家给驳回了,其理由是:“一个成功的韩国背后是一百个失败者。你又该把钱投给谁呢?”(私人通讯)。

美国从不采取产业政策,这种错误的看法为全球对产业政策的敌意提供了强有力的支持。

下一节将论述美国产业政策的悠久历史,从建国初一直到19世纪和20世纪。

第三节描述了过去二、三十年间人们反对产业政策的普遍论据。

第四节建立在这样一个观点之上:美国政府的部分官员和机构对这种事实感到震惊:放松金融管制使得企业的高管们面临着比从前更大的来自于股东和红利的压力,从而导致经理们削减对基础技术的投资,以便将精力集中在短期的“价值提取”上,只能依靠公共机构完成基础研究和商品化之前的工作。一些政府官员也对高技术“初创企业”的管理者们通常将“规模经济生产(scale-ups)”转移到海外廉价劳动力的地区感到震惊,因为这不仅不利于本国制造业就业的增长,而且还会削弱本国的创新(创新依赖于与生产的紧密联系,未来的潜能路径依赖地取决于现有的能力)。

作为对这种状况的应对,美国建设成了一个与东亚地区截然不同的、没有连贯设计的、伪装良好的“发展型国家”。无论是联邦还是州政府机构,都在努力构建一个可见度低的、涵盖了供应商、分包商、中间商、风险投资家、实验室和大学的网络,目的就在于:第一,加快技术突破转化为商业化产品的步伐;第二,引导企业界按照政府机构自身任务的需要,提供尖端产品和服务。这可以被称为“网络建设的产业政策”。然而,说起来容易做起来难,因为竞争公司之间的形成网络往往是脆弱的,易因“囚徒困境”而解体。

第五节列出了最近网络产业政策的成功实例,例如,国防部国防高级研究计划局(DARPA),该机构旗下由先进的半导体设备制造商组成的半导体制造技术战略联盟(SEMATECH),政府部门(包括中央情报局)的风险投资基金和先进技术计划(ATP)。

第六节描述了与丹麦和日本的成功案例相比,美国在能源领域相对失败的一些产业政策案例。

第七节提供了一个更全面的产业政策绩效评估方案。

最后一节总结了本文有关美国政府的意识形态与其政策实践相背离的观点:自由市场意识形态将“交换”视作政府政策的核心,但在高新技术领域却又采取了提升“生产”能力的实践。本文指出了如果美国做出那些改变,可以使其产业政策更加有效,并总结了包括发展中国家在内的其他国家的政策制定者们可以从中得到的借鉴。

本文所使用的“产业政策”的概念涵盖了制造所涉及到的整个价值链,包括药物、汽车、智能手机等领域中进行设计和测试的科学家和工程师们的服务,虽然其实际制造可能在国外完成的。产业政策与其他政策的不同就在于,在产业、产品和价值链的不同阶段,政府必然要有所选择。

二、美国发展型国家的头两个世纪

从建国伊始,美国的国家创新和经济增长就受到了整军备战的刺激。正如其在独立前就受到与欧洲大陆联军以及英国殖民者对印第安部落作战的影响。为了追赶英国的制造业,并以此为基础建立起一支强大的军队,美国第一任财政部部长亚历山大·汉密尔顿(Alexander Hamilton),制定了推进美国制造业发展的战略。在1791年发表的《制造业报告》(Report on Manufactures)中,他不仅主张实施关税保护,而且提倡战略性地使用如下措施来支持民族工业的发展:补贴、对企业出口所需的进口投入提供退税、禁止出口关键性原材料、政府采购、制定产品标准以及实施移民政策(OSullivan, 2013)。汉密尔顿的这个经济发展战略得到了美国首任总统乔治·华盛顿(George Washington)的支持。同样,也是在美国建国之初,美国政府就对军事用途的技术投入进行了专项投资。这种投资活动在1802年催生了美国陆军工兵部队(the Army Corps of Engineers),军队的工程师们被用于了军事以外的开挖运河、建造灯塔和改造航运的生产活动之中。

后来,亚伯拉罕·林肯(Abraham Lincoln)主持了旨在促进收入和财富增长的“美国制度”(The American System[],其中包括使用高关税保护美国的战略性工业、联邦土地转让、政府采购为之提供市场并对基础设施建设进行补贴。在19世纪60年代,林肯发起了横贯美国大陆的铁路建设,这可能是截至到当时世界上最雄心勃勃的工程建设项目,旨在将农业地区与新兴的工业中心连接起来。同时,美国也开始了在联邦和州政府层面上的农业研发工作。联邦和州政府都利用公共机构和社会资源投入到诸如畜牧业、农业化学、林业和采矿业等产业部门上,建立起了教育机构、专门的政府工作人员和科学家之间的联系。

在整个19世纪和20世纪初,并一直延续到20世纪30年代,美国的工业化都是在高于平均关税水平30%的情况下进行的,汉密尔顿在《制造业报告》中提出的思想为之提供了理论基础(Kozul-Wright, 1995)。在当时,美国所做的与其他想要追赶发达国家的落后国家一样,但它却采取了更加严厉的贸易保护措施。与这些追赶型国家一样,当美国本土的公司具备了国际竞争力之后,它就降低了保护的规模。之后,从20世纪70年代开始,美国和其他西方国家一道建立起了一种贸易体制,迫使其他国家降低贸易保护的水平,以方便他们自己进入这些国家的市场,并不遗余力地宣传扩大国际贸易是提高生产力的最好方式。

从二十世纪初开始,政府采购、利用公共机构提供的正规科学训练、制定产品和工艺标准,被证明是美国建立和发展大量销售工业的关键做法。20世纪初,联邦政府通过对航空信收费的方式来补贴处于襁褓期的民航业,并采用政府采购的方式创建了早期的飞机制造业和先进的化学工业部门。在第一次世界大战后,通过诸如《亚当法案》和组建致力于应用试验和产业升级的公共实验室的方式,美国又扩大了其在农业研究和工程训练上的投入(Nelson and Wright, 1992)。政府也深入地参与了美国无线电公司(the Radio Corporation of America)的建设,后者促成了美国广播和电视网络事业的发展。

20世纪30年代的“新政”(The New Deal)为美国产业政策创造了更为协调的环境,它不仅全力确保工业从大萧条中复苏,而且也改变了企业的经营方式,帮助越来越多的大公司更加有效地运作。这包括设立新机构、建立商业规范和规则来管控价格、增加社会不同群体间的对话、提供公共基础设施和抑制金融资本的力量。这些做法往往是有争议的,并且影响程度深浅不一(Blyth, 2002; Badger, 2008)。

上述产业政策最著名的产物就是成立于19335月的田纳西流域管理局(Tennessee Valley Authority, TVA)。田纳西流域管理局这一开发机构有两个目的,一是提高贫困的田纳西河谷地区人民的生活水平,二是作为专门的建设和管理机构来授权建造与运营田纳西河沿岸的大坝和其他建筑,该流域横跨七个州,占地大约40900平方英里(105930平方公里)。用罗斯福的话来说就是:田纳西流域管理局是一个“带有政府权力的公司,但又具备私人企业的灵活性和主动性”。自1933年成立直到1945年二战结束,在这12年间,田纳西流域管理局建立了自己的制度框架,通过其实施的项目获得了当地群众的广泛支持,建设了青史留名的公共基础设施。这些通过田纳西流域管理局而注入的公共资本成功地刺激和提高了美国南部各州的私人投资回报率,加快了战后美国南方地区的工业化。

美国军方在为进入第二次世界大战做准备时,也开展了一项总体性的国家计划项目。乔治·马歇尔(George Marshall)将军被任命主持准备1941年“胜利计划”(the Victory Plan)的工作。它计划“建立新型的军队组织,在未宣战时就制定好相关作战任务,并计算战时生产对工业所提出的需要,并让这些工业仍能符合和平时期的生产要求”(Kirkpatrick, 1990)。

随后,战时的政府—军事—工业复合体继续发起了一系列导致根本性变革的任务导向型的项目,包括原子弹、氢弹、导弹技术、民用核能、电脑、晶体管、激光技术的先导工作、空间火箭和卫星。在这些选择性的产业政策中,占主导地位的方法包括:由政府出面支持大量的军事实验室从事基础性研究,与知名的军工企业签订长期的政府采购合同,以及补贴、投资担保和多种救助措施。因此,人们讽刺说,“美国有三种产业政策:第一,第二次世界大战;第二,朝鲜战争;第三,越南战争。”这种关注“基础”和“军事”的方式也避免了产业政策在意识形态上的争论,因为即使是市场原教旨主义者们也认为政府应当资助新式武器的研发和情报系统的发展。

那些反对“国家干预”的人倾向于粉饰这段历史,声称从共和国建国直到罗斯福在20世纪30年代实施新政为止,美国的快速增长是在一个将政府的经济作用限定在只为市场提供“公平竞争”框架的情况下实现的。他们进一步声称,美国在“新政”时期因为政府的过度干预而走了歪路。[]罗纳德•里根在1980年当选总统后,就施行了很多(反其道而行之的)政策证明自己的这个观点:“政府并不是解决问题的方法,政府本身才是问题所在”。

应许之地:一部美国经济史》的作者迈克尔·林德(Michael Lind)总结道:“20世纪最具创新精神的企业家是美国政府。联邦政府发明或开发了核能、计算机、互联网和喷气式发动机。它建成了州际高速公路系统和国家电网,并基于第二次工业革命的技术创造了国内统一市场。确实,政府投资有时会失败,通常是在新能源领域……但鲜有私人风险投资商能实现山姆大叔所取得的非凡成就。事实上,在IT和社交网络上取得成功的风险投资商,他们所利用和商业化的技术——从晶体管到互联网技术——最初也都是美国本土产生的国家资本主义的产物(Lind, 2012)。”

三、产业政策被视作毒药

20世纪80年代以来,主流经济学家们坚信产业政策是一个坏主意。曾被瑞典银行授予阿尔弗雷德·诺贝尔经济学奖的加里·贝克尔(Gary Becker)就说,“最好的产业政策就是没有产业政策”(Becker, 1985)。“华盛顿共识”这个术语的发明者、著名发展经济学家约翰·威廉姆森(John Williamson)也宣称“几乎没有产业政策的记录可以证明政府是善于‘挑选赢家’的”(Williamson, 2012, p. 10)。美国著名的公共知识分子、哈佛大学经济学教授、前美国财政部长和前世界银行首席经济学家劳伦斯·萨默斯(Lawrence Summers)就表示“政府是一个蹩脚的‘风险投资家’”(引自Nocera, 2011)。

一位英国经济学家、伦敦经济学院的提姆·罗尼格(Tim Leunig)附议道:“政府应该提供对所有的企业都有帮助的条件,也就是提供有效的基础设施、熟练的劳动力和更好的经济规划。我们不应该试图挑选赢家,无论它是个别公司、特定部门抑或作为整体的制造业。”(Leunig, 2010, p. 14

迈克尔·林德在对主流经济学家们流行的观念进行批评时指出:“我们很容易得到一千个在英美教育环境下获得博士学位的经济学家,他们坚定地认为,……(在讨论)空想的市场中竞争的企业时,如果其理论与历史相冲突,我们应该忽视历史。”(Lind, 2012[]

主流经济学家们沉浸在肯尼斯•阿罗(Kenneth Arrow)和杰拉德·德布鲁(Gerard Debreu)的福利经济学第一基本定理等理论中不能自拔,将这些理论视为是“理所当然”的真理,“市场通常才是最好的”这类意识形态充斥于经济学的大学教学中。但事实上,这一理论本身就是模棱两可的。福利经济学第一基本定理指出,市场只有在这些假设下才是最有效的资源配置者:(1)价格信息完备的完全市场;(2)消费者和生产者作为价格被动接受者的完全竞争市场;(3)处于均衡状态。这些条件建立起了一座空中楼阁。因此从某种意义上来讲,该理论并不能为反对产业政策提供理论依据。

经验证据同样存在争议,因为很难找到一个案例,“严格”剔除了因外生变量冲击而产生的外生性影响。因此,产业政策与其效果间的联系,可以说一直争议不断。面对模棱两可的理论和实证检验,加之意识形态层面上的争议,鲜有“顶级”的经济学家支持产业政策,同时也几乎没有“顶级”经济学期刊发表论文论述产业政策的作用。

基于对资本主义多样性中什么是可行的、什么是不可行的认知,分析家们主要从政治的角度得出这样的结论:美国和其他盎格鲁国家都反对产业政策。

政治经济学家彼得·霍尔(Peter Hall)和大卫·索斯凯斯(David Soskice)跳出了传统意识形态层面上的“政府”与“市场”之争。他们从一个新角度出发,认为正是因为美国和英国从国家利益出发的国家—市场制度,才导致产业政策不太可能有效地改善市场结果。

他们认为,先进的资本主义经济,在国家层级上能被分成两种鲜有杂交的类型:以美国和英国为首的“自由市场经济”(liberal market economy, LME),以德国和日本为首的“协调型市场经济”(coordinated market economy, CME)。“自由市场经济”下的公司主要通过不同市场和(企业中的——译者注)科层协调其经营活动,倾向于投资(可以快进快出的)“可转换资产”。“协调型市场经济”下的公司更多地采取与支持其行为的机构进行合作的方式来开展商业活动,鼓励可信承诺、信息交换并“能为决策者们提供潜在的、经过充分审议后的合作机会”(Hall and Soskice, 2001, p. 11)。这些机构包括产业协会、工会、交叉持股的网络和促进信息共享的法律体系。

霍尔、索斯凯斯和其他的“资本主义多样性”的理论家们认为,相比于“自由市场经济”,产业政策在“协调型市场经济”下更容易产生效果,因为“自由市场经济”缺乏来自专业机构的支持。特别是对于美国,他们认为产业政策会进一步地被两个基本政治现实所拖累:(1)行政权、立法权和司法权间的分权;(2)联邦、州和当地政府间的分权。

社会学家迈克尔·曼(Michael Mann)也同意:“美国并没有真正的产业政策,它在战后成为经济强国是由大公司来实现的。大部分的‘产业政策失败’是由于美国宪法中所充分规定的三权分立所导致的。人们很难达成一个让总统与其内阁、国会两院、最高法院和五十个‘州’(每个州也存在同样使权利支离破碎的三权分立制度)都满意的经济政策——尤其是当他们属于不同的政党的时候。”(Mann, 1997, p. 484,着重部分为本文作者所加)

在这种情况下,美国和其它“自由市场经济”的政府可能会实施有时被称为产业政策的做法,但它是不协调的,并且会减少社会净福利。因为既得利益者们会利用这部分国家公权力和社会资源来使自己获利。凯文·菲利普斯(Kevin Phillips)也承认,在像美国这种政治结构支离破碎的国家中,实施产业政策是“必然的且无效的”(Phillips, 1992, p.104)。弗兰克·多宾(Frank Dobbin)指出,政治社会学的传统观点认为,“美国的国家结构更适合于不发达的、以政治腐败为特征的弄巧成拙的救助政策,而不适合于首尾一贯的、无私的和带有计划性的日本模式”(Dobbin, 1993, p.251)。

然而,人们公认没有其他国家能赶上美国通过科技来改进自身的能力。比如,想想飞机、汽车、电脑和互联网这些发明吧!在过去的十年间,苹果和谷歌等美国公司在智能手机领域重创了加拿大的RIM公司和芬兰的诺基亚。他们率先推出4G服务,将2005年才推出3G服务的欧洲远远甩在身后。在能源领域,像德文能源(Devon Energy)和切萨皮克(Chesapeake,它不是全球石油巨头的那家公司)这类小公司也已经开发出了商业上可行的水力压裂技术,将大幅减少美国对进口石油和液化天然气的依赖(Gapper, 2012)。

所以,业界公认的看法是:(1)美国仍将在数十年内保持世界前沿的科技水平;(2)它没有采用过产业政策,或者只在小范围内采用过(因为不可避免的寻租成本使其一直保持在小规模);(3)其他国家也不应该尝试采用产业政策,因为这与改善总体的经济和科学研究环境、特别是与扩大贸易范围的要求背道而驰。

四、发展型网络国家的形成

大多数经济学家和评论家们在分析美国经济时会忽略下面这一事实:数十年来,在“军工优先”的产业政策下,政府认为“市场”会自发地将军事研发的成果或多或少地用于民用领域的商业创新中。但是,到了20世纪80年代,一小群科学家、商学院的学者和制定技术政策的官员认识到,美国只是零打碎敲地将军事技术转移到了民用领域,或多或少地由于这种原因,美国在许多高技术产业被日本和德国的企业超越了。在基础研究成果和商业化产品之间潜藏着一个“死亡之谷”,由于私人部门的风险厌恶,潜在的产品就胎死腹中了(Scott and Lodge, 1985)。

作为对这种状况的应对措施,美国国防部(the Department of Defense)(自21世纪以来,承担了大约一半的联邦研发支出)、能源部(the Department of Energy)和美国国家卫生研究院(the National Institutes of Health , NIH)等机构决定采取行动,他们希望:第一,加快“从研究到开发”的步伐,将技术上的突破尽早转换成商业产品(“跟随市场”的战略);第二,针对政府部门(如军事科技——译者注)在自身工作中所需要的技术,鼓励私人部门开发最新一代产品(“引领市场”的战略)。

然而,新问题随之而来:军工技术研究并没有“自发地”(通过市场)溢出到民用领域;来自日本和德国的竞争愈发激烈了;美国在尖端技术产品上的贸易顺差正在不断地减少,而人们却指望着这种顺差能够抵消因原材料和基本制成品进口增加而不断增长的赤字。

在这种情况下,美国政府官员基于21世纪70年代的成功经验,开始制定一个总体发展战略。所谓21世纪70年代的成功经验,是指美国国防部高级研究计划局(Defense Advanced Research Projects Agency, DARPA)为了协调研发活动,将巨额的联邦基金分配给了相距只有几个小时车程的劳伦斯利弗莫尔国家实验室(Lawrence Livermore National Laboratory)、斯坦福大学和加州大学伯克利分校。从这些项目中派生(spin-off)出来的私人公司把硅谷从一个果园变成了世界的计算机创新中心。

21世纪70年代的美国政府官员们也从生物技术的发展中获得灵感,特别是诞生于1976年的基因技术,他们发现,政府部门可以帮助身在大学校园的科学家们建立起成功的企业。

在随后的几十年中,无论是在国家、州政府还是地方政府层面上,很多政府机构都选择了对特定产业进行研发资助。在国家层面上,这些机构包括美国国防部国防高级研究计划局、能源部高级研究计划局(the Advanced Research Projects Agency-Energy)、国家卫生研究院、国家标准与技术研究院(the National Institute of Standards and Technology, NIST)、小企业管理局(the Small Business AdministrationSBA)、国家科学基金会(the National Science Foundation)和国家航空航天局(the National Aeronautics and Space Administration, NASA)。

在美国,并不存在着一个像日本在战后几十年的追赶时期建立起的通产省(tripos of MITI)、经济企划厅(the Economic Planning Agency)和财务省(the Ministry of Finance)这样强有力的协调中心(或者台湾和韩国相类似的机构)(Johnson, 1982;海外经济合作基金, 1995),而是在某种层面上,由众多的顶级顾问机构来进行协调。典型的例子如成立于1990年的总统科学技术顾问委员会(the Presidential Council of Advisors on Science and Technology),其前身是富兰克林·罗斯福建立的科学顾问委员会(Science Advisory Board)。总统科学技术顾问委员会由科技政策办公室(the Office of Science and Technology)进行管理,直接向总统汇报工作,目前由18位分别来自于工业、教育和科研机构的杰出专家构成。最近提交的报告包括抗生素耐药性、教育技术、网络安全、气候变化、信息技术和农业应对(agricultural preparedness)等问题。目前它正与另一个侧重于先进传感技术、数字化制造和先进材料的顾问委员会——“先进制造业伙伴关系”计划(the Advanced Manufacturing Partnership, AMP)通力合作。

在操作层面上,过去的30年间,生产结构发生了翻天覆地的变化,促使政府机构如何干预也产生了变化。在1980年之前,大公司将其主要活动内部化,剩下的交由竞争市场中的长期合作伙伴来处理。政府机构可以选择与个别大企业签订双边合同的方式进行合作。但自此之后,生产在地理和组织上都变得更加分散了。在这种更加分散的结构下,随着时间的推移,公司和其他参与者有时可以独自建立起互相信任的、互惠的“网络”关系,减少“保持距离”的企业关系。然而,这种“自发形成”的网络往往是脆弱的,由于“囚徒困境”而容易走向破裂。网络驾驭的公共机构有助于抑制私人部门叛离网络、退出基础研究和进行海外扩张的行为。

例如,国家标准与技术研究院(NIST)通过MEP中心的方式在50个州都开展了制造业拓展伙伴计划(manufacturing extension partnerships, MEP)。该项目始于1988年,用以对抗来自日本的消费电子产品制造业和钢铁业等行业的竞争。它主要面向小公司,由中心总部提供技术、市场营销、财务建议以及培训,在某些情况下鼓励他们相互合作、联合研发项目。中心资金来源于联邦、州和地方政府拨款以及客户缴费。2008年金融危机后,该项目得到了双倍的预算。

中心通过“直接交付”(‘direct delivery’)和“经纪人”(‘brokerage’)这两种方式提供服务。在“直接交付”模式下,中心会指派一个或多个内部专家到公司去,对如何提高精益生产(lean production)、质量控制以及如何找到新客户提出建议,还可以将相关公司召集在一起来,探索如何构建新网络的问题。在“经纪人”模式下,中心的行为更加间接,通过安排私人顾问来更多地做同样的事情。安德鲁·施兰克(Andrew Schrank)发现由工程师领导的中心倾向于“直接交付”模式,由MBA领导的倾向于“经纪人”模式。他还发现,“相比于带来的收益,两种模式的花费都很低。此外在美国,还有很多能在短期内轻松实现收益的机会”(A. Schrank, 私人通讯; Schrank, 未出版)。

其他值得注意的创意还有小企业管理局提供的小企业创新研究补助金。有巨额研究预算的联邦机构(例如美国国立卫生研究院和能源部)需要分配2.5%的款项给小企业管理局,每年约有5000种奖励被分配给了1500家小型企业。这些奖项在构建大学和商业间的联系时显得尤为重要。例如,近年来,申请人中超过三分之二的人是学者或曾经从事过学术工作。

产业政策,或者其他说法,作为应对2008年金融危机的反周期政策的一部分,得到了很大的推动,随之而来的大衰退(Great Recession)也削弱了政治上对它的反对声。2009年的《美国复苏与再投资法案》(The American Recovery and Reinvestment Act , ARRA)就提出了一个完整的方案,包括以下几点:对低收入、中等收入的美国人和小型企业进行减税,帮助汽车行业(例如克莱斯勒(Chrysler)和通用汽车公司(General Motors));在科学、技术、工程、数学教育、健康产业、清洁能源、电池、先进材料、基础设施通信、运输和能源等方面进行大规模的投资。然而,我们发现,相比于备受青睐的、得到了大量不附加条件的公共资金救助的金融机构,汽车行业收到的救助相对较少并且条件严苛。于是克莱斯勒和通用汽车公司不得不按照《美国破产法》第11章的要求申请破产保护,更换新的主人。

2010年之后,《美国复苏与再投资法案》又进一步推动了几项以制造业为中心的项目,包括国家制造业创新网络计划(the National Network for Manufacturing Innovation)、材料基因组计划和机器人技术中心。在岸制造商享受20%的所得税抵免。2010年,国家出口计划(National Export Initiative)加大了对出口企业的支持力度。

《美国复苏与再投资法案》只是用来应对2008年金融危机的几个不同的刺激计划之一。截止2010年,经济依然接近衰退,于是共和党人依托身家亿万的金融家和智库的支持,在中期选举中,又成功说服了大多数选民为其投票。他们宣称联邦支出和政府监管是私人部门经济增长的障碍。现在控制众议院的共和党人计划用他们一脉相承的方式来削减包括产业政策在内的刺激计划的预算。

五、成功的网络型产业政策

以下三个案例阐释了国家指导的网络诞生的具体条件、政策和机制。[]

5.1美国国防部高级研究计划局和半导体制造技术战略联盟

美国国防部高级研究计划局(DARPA,有时省略D)作为对苏联的人造卫星的回应,成立于1958年。此后,它一直是科技创新领域的领航人——在很多方面——电脑、计算机语言和半导体。例如,它就是前文提及的那家政府机构,资助了旨在建立健全而分散的计算机网络的研究,最后开发出了被叫做互联网的“计算机网络的网络”。最近,它一直在对私人研发进展缓慢的前沿领域提供刺激措施:多核微处理器的光互连(optical interconnects)。

虽然DARPA规模很小(大约只有250名员工,其中140名是技术人员),并专注于前沿研究,但也不得不抵抗市场原教旨主义者“猪肉桶”、“挑选赢家”和“裙带资本主义”等论调的攻击。同时,他们还要应付技术乌托邦者们的浅薄看法:慈善家加上30亿人共同在线的网络就能构成自足的自组织创新体系(参见, Diamandis, 2012)。

DARPA的成功案例之一是半导体制造技术战略联盟,它也是网络型建设产业政策的一个著名例子。DARPA和半导体行业协会共同在1987年创建了半导体制造技术战略联盟,以应对没有美国公司能制造最新一代半导体所需的设备的局面。当时,领先的设备制造商是日本人,他们曾让本国半导体制造商以‘检测’的名义隐瞒了最新一代的设备六个月,使后者拥有了比美国同行更强的竞争优势。DARPA和半导体行业协会劝说14家美国半导体制造商组建了一个联盟,共同研发和制造,并重新设计和生产先进的半导体制造设备。国防部(DARPA的上级)在头五年里进行了资助。

在初期,该联盟是脆弱的,特别是当半导体价格周期回升,公司盈利高涨的时候,他们不愿派一流的人才去为这个联盟工作。DARPA的管理(通过在技术层面上提供资金和密切合作,让它的建议最受认可)有助于厂商克服认为自己会被其他合作者的非互惠性和投机性“坑掉”,或因其他合作者无能而“搞砸”的恐惧。到1994年,各项措施步入了正轨,联盟董事会终止了进一步的联邦资助。直到现在,该联盟一直在蓬勃发展。

5.2中央情报局(CIA)首创的公共风险资本基金

20世纪90年代末以来,美国政府的许多机构都建立了风险资本投资基金。虽然是受到了硅谷风险投资家的启发,但公共基金并不是为了赚钱,而是为了能让政府机构引导商业上可行的技术用于开发并适应政府部门的需求。这些基金(主要是)对中小型科技公司进行股权投资,并在这些企业运营中发挥实际作用,同时帮助企业在政府人员发现有互补性的领域进行协作。通过强调与私人部门金融家的合作伙伴关系,以及宣称忠实于市场机制,他们抵挡住了市场原教旨主义者的攻击。

令人惊讶的是,最先建立风险资本投资基金的联邦机构是传统上被认为是秘密和孤立的机构——美国中央情报局(CIA)。1999年,它成立了一个名为In-Q-Tel的风险投资机构,以克服传统的(在技术进步缓慢的时代建立的)政府采购方式所带来的问题,传统方式意味着它必须从大型的名牌公司采购,虽然这些公司有很多技术也购自中小企业。结果是中情局经常购得非尖端的、与具体工作需求不符的技术。通过自己的风险资本投资基金,中情局可以直接投资于灵活的中小企业,并让他们竞价投标。

2000年以来,美国联邦政府的风险资本投资模式风靡一时。例如,陆军和海军都建立了风险资本投资基金。非军事政府机构也是这样做的:例如,能源部成立了几个基金;国家航空航天局参与了私人非营利性的风险基金。马修·凯勒(Matthew Keller)总结道:“在推动任务导向型的技术创新上,或者将政府研究转化为商业产品时,公共部门的风险资本投资战略正迅速地成为被广泛接受的工具。”(Keller, 2011, p. 126

5.3“先进技术计划”:被看得见时的危险

在美国政府推动技术创新的努力中,最能够被人们看得见的是“先进技术计划”(ATP)。“先进技术计划”的命运说明了,在一个市场原教旨主义流行的政治环境中,当隐蔽的发展型国家变得可以被人们看得见时,将会发生什么事情(Negoita, 2011)。

“先进技术计划”是由直属于美国商务部的国家标准与技术研究院在1988年创设的,以应对前文提及的对日本在高技术领域强势竞争的担忧。它可以被认为是DARPA的民用版。它与产业界和学术界建立了强有力的联系,对于在先进技术开发的早期阶段不能获得私人投资的创新活动提供政府的支持。

从很多方面来看,该计划都是非常成功的。例如,相比于申请了“先进技术计划”却没有通过的公司,成功接受了“先进技术计划”资助的公司的研发部门的研究周期,比前者缩短了50个百分点——有力地回应了所谓纳税人的钱被用在公司凭自己的财力也能完成的早期研发中的指控。第二,“先进技术计划”所赞助的项目参与者表示,“先进技术计划”的介入带来了之前所达不到的、与其他公司更深层次的合作。第三,“先进技术计划”催生出大量新产品,例如小型磁盘驱动器(为诸如iPod等消费类电子产品的数十亿美元市场铺平了道路)、平板电脑和植物性生物降解塑料。

但它没有逃脱被暴露在聚光灯之下的命运。在看到“先进技术计划”高调的“政府干预”后,市场原教旨主义者从1994年起就对其发起了攻击。通过众议院的操作,他们不断减少“先进技术计划”的预算,到2007年时,布什政府和共和党议会成功大幅削减了该计划的经费。

六、失败的网络型产业政策

6.1光伏能源系统

太阳能光伏(PV)能源系统的案例表明,网络产业政策的成败不应仅从供给方面评判(Knight, 2011)。正如熊彼特所说,技术变革包括发明、创新和扩散——或者用后来的话说,研究、开发和实施(deployment)。从20世纪70年代开始,基于美国的公共和私人网络成为世界上主要的光伏发明和创新来源,联邦政府在其中起了至关重要的作用。

但是,它没有采取相应的联邦计划来加快实施该创新在公共领域的应用。不同国家间的国家计划(例如补贴和上网电价)差异巨大。德国、日本和西班牙的人均装机容量均领先于美国。最近在一份关于支持太阳能光伏发电的国家政策报告中,美国排在第五位,落后于德国、法国、希腊和意大利。

另一方面,导致研发与实施之间不相称的根本原因可能就是,与走在光伏安装前列的国家相比,美国因有更强大的化石与核燃料游说团体,而有一个更被“锁定”的能源系统。因此,政治家们更愿意为光伏研发而非其技术实施投入资金,因为后者可能会使自己失去来自某些团体(化石和核工业)的竞选资助。然而,美国在光伏技术实施上相对失败的表现,也不能贬低网络型产业政策在刺激光伏研发中所取得的成功。[]

6.2风能发电系统

20世纪70年代阿波罗太空任务结束后,美国国家航空航天局的前途存在着不确定性。在20世纪70年代石油价格飞涨、风能成为有前景的新能源的背景下,国家航空航天局试图以自己在工程领域的成功为基础,通过对风力发电的开创性研发来寻求新的联邦预算收入。在需求方面,美国国会通过了《国家能源法》,在风电供应商接入电网时,能源公司有义务为其提供有吸引力的价格。加利福尼亚州政府特别积极地推动该投资,到1984年,加利福尼亚州占世界商业风能发电量75%的份额(KellerNegoita, 2013年)。

然而,美国大多数的涡轮机是从丹麦进口的。国家航空航天局、能源部的风力发电机计划大都未能研发出可商用的产品,因为任务导向的方案让项目经理们一开始就计划“跳过”可用的商业设计,几乎不用考虑成本和生产。他们很少把私人制造商或涡轮机的使用者纳入到研究计划中。此外,他们的主要制造商也是国防和航空航天合同的长期承包商,包括波音(Boeing)、洛克希德(Lockheed)、西屋(Westinghouse)、美铝(Alcoa)和通用电气(General Electric)等,对这些企业来说,风力发电机组只是个小业务,并且企业间的合作是不受欢迎的。

在丹麦,私人风能爱好者早在20世纪70年代初期就开始表现出对升级现有技术的广博兴趣,到20世纪70年代末,已经创建了几个相互合作的国家协会。国家紧随其后(“跟随市场”的战略)进行投资补贴以及规定风能的最低采购价格。最重要的是,丹麦建立了国家风力发电机组检测中心。该中心设定标准、提供质量控制,并提出建议,鼓励制造商和用户合力解决问题。其工程师具有核心能力,作为分散(私人)的生产基地工程师和技术人员间的枢纽。在投资者获得国家补贴之前,该项目首先要得到他们的批准。

丹麦该网络的成功对应着美国未能实现的作为:(1)在新领域提供标准、认证和质量控制;(2)让用户和制造商共同分享问题和解决方案;(3)建立信任;(4)维持政府推动业界发展的承诺。

6.3高级电池

截止2008年,美国只有两家本土的高级电池制造商,日本公司占据了57%的世界市场份额(Keller and Negoita, 2013)。然而,在20世纪90年代初,联邦政府就组织了美国三家主要的汽车制造商组成联盟,负责开发新一代电动汽车和高级电池。十年后,该计划通常被认为是失败了。主要原因之一就是它被主要的汽车公司所控制,这些大企业边缘化了中小企业并将其置于危险之中,游说政府反对削减对内燃机的依赖,抵制与电池公司的合作。

另一次汇集了新一批合作者的尝试开始于21世纪初期,但最后也没有成功。此次失败的一个主要原因是布什政府普遍缺乏发展替代性燃料的热情,导致项目合作者也缺乏热情。此外,许多合作者已经将生产外包到海外,互相隔绝了相关的能力。

20世纪90年代初,日本政府大约与美国同时开始研发高级电池。具有讽刺意味的是,日本——特别是通产省——借鉴了美国成功的网络型产业政策的经验,构建政府机构、大学和企业间的合作(与日本长期集中的产业政策传统形成对照)。为此,它创建了一个包含汽车制造商、电池公司、政府实验室和大学在内的联盟,拨付了十年的专项预算(比美国要长得多),同时给予其负责基础研究与原型研究的任务。将税收优惠扩大到专门从事该产业计划研发的大学中;它鼓励从大学研究中派生出创业公司;鼓励大学教授成为公司董事。该项目由通产省的一个专门部门进行监督,主要目标之一是确保互利互惠超过机会主义(一些公司利用他人知识而不奉献自己的专长)。项目参与者在日本境内的业务量比美国同行要多,更容易建立互补能力间的联系。

七、对网络建设的产业政策的评价

以上只是美国实行的规模巨大、但没有中央协调的产业政策的一小部分佐证。用安德鲁·施兰克(Andrew Schrank)和乔希·惠特福德(Josh Whitford)的话来讲就是:“数十年来,在分散的政治制度下,联邦政府一直在推行产业政策……美国的产业政策不只保护了市场竞争,维护了宏观经济稳定,而且还通过各种不同的机构和手段提供公共服务,以满足企业的特定需求Schrank and Whitford, 2009,着重部分为原文作者所加)。”

用另一项研究的话来说:“在意识形态的表层之下,由联邦、州和地方政府相互填补缺口的一种强有力的看似杂乱无章地发展(‘jerry-built’)的底层凸现在我们面前了。”

参与这些计划的一位官员说,“我们的确将这些计划看作是事实上的产业政策,但我们不能使用这个术语,所以我们通常将之称作是研发政策。”(参见Schrank and Whitford, 2009; 着重部分为本文作者所加)

那么,我们该如何评估这些计划呢?第一,它挑战了“资本主义多样性”学说的假定,即美国强势的(在行政、立法和司法机关以及联邦、州和地方之间)三权分立阻碍了产业政策的实施,以至于是没有效率的。(见前文引用的Mann的文章)。

这个论点可能会完全改变人们原有的认知,即美国分散类型的产业政策更具经济优势:它更适合于美国日益的去中心化、网络化的生产结构和三权分立的现实。在以前垂直一体化管理的公司变得垂直分解的同时,遍布于全国各地的小企业如雨后春笋般地涌现出来了。截止到2003年,全美博士毕业生中已有半数受雇于规模在500人以下的私人企业。此外,还有成千上万的具有博士学位的科学家和工程师们选择了个体经营或开办自己的小企业(Block, 2011, p18)。随着(这类经济活动的)生产份额的增长,这些企业从持续性的网络关系中获得的收益也在增加。通过参与创新网络,他们更有可能在高端道路(高技能、创新)而非低端道路(低工资)上进行竞争。而且,正因为权力分散,所以可以在不同的层次和地方上的许多政府机构可以开展这些计划,从而鼓励了更多的试验。

第二,我们要问这样一个问题:如果企业间网络可以带来收益(并不是都能带来,而是在那些需求不确定或不稳定的、供给依赖高和技术变化快的部门),为什么在企业自发形成企业间网络的基础上,还需要国家的协助才能带来净收益呢?简单来说,政府干预可以修正“网络失灵”(如前文所述,政府对网络的治理在这种条件下是必要的)。至少有两个原因可以解释为何企业间自发形成的网络有可能会失灵(即网络缺失、网络脆弱和短命)。

第一个原因与创新的融资有关。一般来说,生产的融资可以来自以下三种途径:(1)来自销售的收入;(2)获得银行贷款或其他贷款;(3)发行证券。大型老牌公司的创新投入可以通过销售收入来提供资金,而小型的新公司却不能做到这一点;因为不确定性高,它只能艰难地在潜在利润预期的基础上去寻求债务性融资,这也让外部股权融资成为了企业创新融资的主要来源,尤其是对小型的新企业来说更是如此。但也正是因为这些企业规模小、成立时间短,它们经常在寻求股权融资时遇到困难。因此在这个层面上,来自公共机构的资金(无论是以债务还是股权的形式)和官方对企业投资价值的认可,可以扭转私人金融家的看法并加快企业的研发进程(Shapiro and Milberg, 2012)。

网络失灵需要国家干预的第二个原因就在于,国家引领的优势来源于这样一个事实:存在竞争关系的公司在本着互惠精神交流知识和专长时形成了企业间网络,但这种网络容易陷入到“囚徒困境”之中。公司可能会试图从别人那里不劳而获,这使得退出的其他公司说“他们坑了我”。来自于国家的权威可以抑制企业间的这种负面刺激。同样地,当企业认为合作者是不能胜任的、无法交互地采取行动时,退出的公司可能就会说“他们将一事无成”,政府在此时就应当进行干预(Schrank and Whitford, 2009)。

然而,因为很难准确地评估美国实施的这些分散计划的经济回报率,这就为市场原教旨主义者认为它们浪费了纳税人的钱提供了口实,而不管自由市场是否可以达成这些计划的效果。但是,我们可以确信:

1)这些计划已经开发了有价值的产品和工艺。近年来,美国政府的网络建设已经帮助本国企业在全球重要产业的竞争中取得了领先地位。比如在移动通信领域,苹果在同RIM和诺基亚的竞争中获胜;在能源领域,水力压裂法的经济潜力因能源部支持的公私合作项目而得到了质的飞跃。

2)这些计划已经学会从“失败者”中获得教益,至少在民用工业领域是这样。这与农业和国防受到的待遇大相径庭,在2008年之后,因农业补贴和国防预算的增加迫使政府更加严厉地削减了其他公共支出。

3)没有被纳入到政府网络项目中的企业间网络往往更容易衰落或解体,这从侧面上证明了政府参与的价值。例如,谢莉·休曼(Sherrie Human)和基思·普罗旺(Keith Provan)的研究报告显示:他们在20世纪90年代中期选取了游离在政府公共项目之外的企业间网络样本进行研究。到1998年时,超过60%的已经消失了(Human and Provan, 2000)。玛丽莲·费尔德曼(Maryellen Kelley)和玛丽莲·凯利(Maryellen Kelley)也提供证据表明:相比于未获得政府支持的,获得政府支持的企业间网络中更有可能维持合作关系(Feldman and Kelley, 2001)。

总的来说,评判一个特定的网络构建的产业政策是否成功或整个计划的收益—成本比是充满困难且容易发生争议的。最好通过一个动态评价体系而非借助传统的静态成本—收益框架(在这种框架下,“挤出效应”的成本高于收益)。但有三点是明确的:

首先,许多网络建设的计划产生了巨大的收益;其次,只有在无视企业间网络可以提供收益这种现实的情况下,人们才能做出这个假定:私人投资者相互竞争的“自由市场”会产生更好的结果。

第三,对美国成功和失败项目的案例研究发现,产业政策的效果在很大程度上取决于该政策和实施方案的“制度安排”,而非取决于美国、日本、丹麦等不同类型的资本主义的本质差别。虽然美国政府在一些能源领域的尝试失败了,但如前所述,如果能借鉴在该领域取得成功的其他国家的具体做法,那么,政府未必不会取得成功。举例来说,美国政府想为风力涡轮机建造测试和质量控制中心时,不可能像丹麦政府一样毫无压力,因为建造这些中心会受到市场原教旨主义者的强烈批驳。另一方面,相比于丹麦,美国的风力涡轮机行业也面临着来自化石燃料游说团体更加强烈的反对。

八、结论

我们可以得出如下结论:第一,美国在过去的二、三十年里已经发展了一种隐蔽型的“发展型国家”,远远超越了早期对军事的关注。回顾1989年以来的美国产业政策史,弗雷德•布洛克(Fred Block)评论说:“近期最引人深思的是,除了在‘先进技术计划’上发生了论辩外,联邦政府能动性作用的重要性日益增强,但这些却没有引起公共的争论,两者之间形成了鲜明的对照……新闻记者很少报道这些计划和项目,几乎没有学者讨论它们,大多数政治家无视它。”(Block, 2011, p. 13

第二,令人惊奇的是,这一系列的产业政策项目竟然是在以下的环境中生存的:(1)推崇以交换为核心的主流经济学认为,“产业政策”总的来说是必须废止的;(2)政治经济学家们和其他的制度主义者们认为,美国的政治结构(联邦层面的三权分立和联邦——州——地方三级行政体制)与市场原教旨主义意识形态相结合使得政府主导的投资是无效率的或者会变得更糟。另一个导致学者们无视产业政策现实的原因是基于这个假定:产业政策意味着东亚、法国和巴西的指示性计划之类的政策,意味着高调的国家操控性政府机构。

第三,当政府机构不得不为这些项目辩护时,他们就会重提“政府干预是为了纠正例外的市场失灵情况”的论调。这使得他们看起来也是标准的新古典主义理论的拥护者。但实际上,其中的部分计划的意义已经远远超出了纠正市场失灵的范畴,国家在以下两种情况下引导着新技术发展的方向:对私人部门出于利润考虑而不会进行投资的新技术;在私人部门已经进入的领域,政府机构看到了加速推进的机会。

第四,在人们熟悉的市场成功和失败的新古典理论之外,近期的实证研究也为论述网络成功和失败的理论提供了基础。早先的讨论为该理论提出了几个基本构架。例如,与资本主义多样性学说对美国制度的苛评相反,美国权力分散的网络建设的产业政策可能具有新的经济优势(以及政治优势):它的优势在于能更好地适应新兴的、更分散的生产结构,在这种生产结构下,规模更小、更少垂直一体化管理的企业在总产出中所占的比例日益增加;它的优势还在于试验和避免“群体性思维”。

这种理论的另一个构架是区分网络失灵的两种原因:当某些参与者认为其他人是“无能”的时候(“我将退出,因为他们将一事无成”);或者当某些参与者将其他人看作是“机会主义者”的时候(“我将退出,因为他们坑了我”),在这两种情况下,集体行动就会失败。为了推进网络建设,就不得不对这两种情况进行政策和制度上的干预(Schrank and Whitford, 2009)。第三个构架是对政府作用的区分:政府领导市场、政府追随市场和政府更多地发挥中立的职能。在某个部门或产业中,政府扮演的角色可能会随着时间的推移而改变(Wade, 1990)。

第五,在承认美国产业政策的实施效果以及社会科学领域对它的认可度正在逐渐改观的同时,我们仍应牢记,美国的高科技制造业并非处于健康状态。在国际贸易领域中,美国曾在上世纪90年代由高科技产品带来大额贸易顺差,而到了2011年贸易赤字已达到1000亿美元。科学和工程技术研究方面毕业的研究生供不应求。IBM、杜邦(Du Pont)和其他公司正在将它们的研发活动外包到海外。在过去的十几年间,生产率增速在持续下降。这个时代的一个标志是:在世界上运行速度最快的500台超级计算机中,中国(例如2016年)拥有的数量是最多的;同时它连续七年保持超级计算机的最快运行记录,并且该机器使用的是中国自己制造的微处理器,而非来自硅谷的英特尔(国际纽约时报,2016)。

第六,这些趋势并没有导致警钟长鸣,反映了一个普遍的假想:只要“创业”和“知识工作”还保留在国内,我们发达国家就应该向海外扩张,将工厂的工作转移到有廉价劳动力的地方,并通过推进更深层次的贸易自由化来扩大这种分工。这种观点表达了一种错误的信念:创业可以在国内创造出强有力的就业。实际情况是,当技术从原型步入大量生产的时候,只有“规模经济生产”(scale-ups)才是就业增长的发动机。规模经济生产取决于已经存在的供应商——客户关系的生态系统,这种生态系统是技术知识积累和经验累积的基础。放弃今天的“商品”制造就阻碍了进入明天的新产业(Grove, 2010; Berger, 2013)。因此,产业政策不应只集中在创新,也应关注国内商品制造业的特定领域,以打消制造商想要逃离本国的想法。

第七,通过一个顶级的中央机构,在联邦政府机构的各种计划之间进行更多的协调,美国的产业政策可以变得更有效率。迈克尔•波特(Michael Porter)曾不认可国家战略的优势,但现在却改变观点说:“如果美国两党通过建立一个联合计划组织,协调总体的(和发展的)优先事项,美国国会将会从中受益。为了将许多互不相干的法案整合成系统的政策,需要更多的在综合立法方案上的选票。”(Porter, 2008

对于探索一种能避免灾难性气候变化的发展道路来说,一个高瞻远瞩的中央政府机构是至关重要的,因为这需要剧烈地改变生产和消费方式(提高资源利用率、减少物质消费)。这不只是针对美国和西方国家而言的,对于全球的发展来说也是如此。

第八,总的来说,美国产业政策最大的缺陷在于政府在研发上的投资没有按照风险资本的原则来进行,如果按照这种原则,国家应该直接获取在私人部门成功投资的财务收益,以便对更多的研发活动进行投资(就像我们在前面谈到苹果公司的例子时指出的)。目前是国家吸收了高风险和不确定性,常常负担了高资本成本;2008年,基础研发的融资中有57%来自联邦政府,只有18%来自私人部门。然而,政府无偿地分享了知识成果,但却没有一个能让其获得衍生的私人创新上的报酬的机制。解决这一问题的关键是建立一种周转基金,以便政府在公共研发上不可避免的损失能够被其他收益所抵补,就像私人风险投资家所做的那样。这将使得公共研发的资金较少地依赖于政治进程。用玛丽安娜·马祖卡托(Mariana Mazzucato)的话来说就是:“为什么美国政府会因超音速运输项目(the American Supersonic TransportSST)这样的风险投资失败(此时‘挑选了失败者’)而轻易受到指责,但是在苹果这样的公司的早期投资中所获得的成功(此时‘挑选了优胜者’)却无人称赞?既然政府在基础研究和应用研究上的直接投资为革命性的商品(如多媒体播放器、苹果手机和平板电脑)的问世奠定了基础,那么政府为何没有因为这种技术上的成功而获得回报?”(Mazzucato, 2013, p. 88

第九,先前描叙的各种计划在这里被理解为“美国制度”的“内轮”,它的影响力很大程度上取决于“外轮”。

一个“外轮”是研发投入占国民生产总值的比例。在这方面,美国远超大多数国家:2008年,公共和私人的创新投资占国民生产总值的2.8% ,低于日本,但远高于欧盟151.9%的水平。但是,美国在基础研究上日益依赖于公共部门的投资,境况不容乐观。因为大型的上市公司更多地集中在金融工程(金融化)而非实际工程上。第二个“外轮”是宏观经济管理,对不同产业部门的影响大相径庭。例如,高利率阻碍了对资本密集型工业的投资,被高估的汇率阻碍了出口导向型的制造业。第三个“外轮”是收入分配。在21世纪最初十年中,生产率增长与收入增长脱节减弱了产业政策的效力。在2007年前的经济明显增长的美好时期里,有史以来第一次有记录表明大多数美国人的收入停滞了或下降了。收入中位数(median incomes)相对于生产率的缓慢增长竟然成了解决经济焦虑和愤怒情绪的处方,从而导致了“政府是问题,不是解决问题的办法”这种思想的流行、金融危机和失去的数十年(Wade, 2012B, 2013B)。

最后,正如本文开头所引用的一项有关美国生物技术产业的研究成果所揭露的,有组织的虚伪性是美国产业政策的整体性特征。请让我再次引用这项研究成果的结论:“政府和产业界领导人都在提倡政府干预,以便推动生物技术产业的发展,但与此同时却又伪善地搪塞说,政府应该让市场自由地发挥作用。”(请见本文开头的引语)由于美国的产业政策基本上已经在公众和学术界的视野中消失了,所以,美国政府在告诉其他国家如何去做的问题上就没有必要为言行不一而费心思了。在这种情况下,美国政府没有必要说,“按照我所说的去做,不要按照我所做的去做”,它只需要简单地说“按照我所说的去做”就行了。正是因为这个原因,自20世纪80年代以来,美国和其它西方国家政府对发展中国家施加了强大的压力,迫使发展中国家“遵循比较优势原理”并专业化于初级产品出口、旅游业和廉价劳动力装配线制造业,劝诱他们不要再为发展生产能力而向发达国家要求“政策空间”(Wade,2013A)。这种施压是历史上帝国主义国家阻止外围国家进入到动态发展部门的延续,但自20世纪80年代以来,它不再采取炮舰外交、殖民地限制和种族主义意识形态的施压手段,而是采取了有条件的贷款、“自由贸易”协定和新古典经济理论的新手法——后者旗帜鲜明地论证了发展中国家固守它们具有比较优势的部门最符合其利益。这是一种为维护世界经济现存的中心—外围结构而开出的药方,目的就在于将收益递增的、联系效应高的、需求的价格弹性高和需求的收入弹性高的经济活动主要地保留在核心国,维持核心国相对于外围国的兴盛地位(Wade, 2003)。

本文的一个教训就是,对于其他国家和国际间发展组织如世界银行和国际货币基金组织的政策制定者们来说,当美国的政策制定者和学术界督促他们遵守华盛顿共识的“原则”时,他们应该将美国的经济成功与华盛顿共识的结果做个比较,退一步仔细斟酌一下。对于发展中国家来说,(使用基本上是在世界上别的地方开发的技术),在推进生产结构向高附加值活动的升级上,“华盛顿共识的政策议程”——对外开放和改善交换制度——至多只是必要条件,但不是充分条件。美国的经验以及上面谈到的第二次世界大战后美国成功的故事,都强调了公共政策的必要性,以激励某些特定的生产活动的发生。这正是产业政策的实质,也是美国高新技术一直保持霸主地位的根本原因。毕竟,创造一个公平的竞争环境并不能保证球员们在比赛中获胜。

注释:

[]在这方面,新奥尔良市议员Jacquelyn Brechtel Clarkson认为,“没有什么比让自由企业和自由市场决定城市如何重建更好的了”(引自《金融时报》,2006110日)。

[]关于亿万富豪及其组织如何将美国知识界的氛围推向激进的右翼,包括采用带有意识形态的智库和向大学捐赠等方式,请参见Mayer2016)。

[]“猪肉桶政治”(porkbarrel politics),美国俚语,意指议员在国会制订拨款法时将钱拨给自己的州(选区)或自己特别热心的某个具体项目的做法。一般认为,“猪肉桶政治”是一种为了局部而非整体利益、甚至会损害国家利益的政治活动。——译者注

[]这篇文章是同一作者的关于产业政策的几篇论文之一(参看,如Wade, 2004, 2010,2012A, 2016A)。

[]所谓“美国制度”包括三大要素:关税保护、内部改善和国民银行,请见贾根良等著:《美国学派与美国19世纪内需主导型工业化道路研究》,中国人民大学出版社,2017年版。——译者注

[]二战结束后,在新创建的国际组织中,一些杰出的美国人士仍继承了新政的传统,但是,20世纪4050年代,在世界银行中担任高级职务的第一批美国人却往往是强烈的反政府和反新政主义者。强势的第一任副总裁罗伯特•加纳(Robert Garner),在他1972的回忆录中就宣称,“罗斯福…对这个国家造成的伤害比历史上的任何人都要多”(参见Alacevich, 2009, p. 32)。

[]“英美经济学”不仅支配了欧洲和美洲的经济学教育,而且也成功地扩展到了世界上大部分其他国家的经济学教学之中。比如在格鲁吉亚共和国就实现了深层渗透,特别是格里高利•曼昆(Gregory Mankiw)的《经济学原理》得到了广泛传播,详见Wade2016B)。

[]除了下文提到的因素之外,美国各州和城市之间的人才与资源竞争可能使得网络建设型产业政策更加有效。 在财政和政治上,美国政府不仅受益于该政策的成功,但也要忍受其失败的恶果。 相比之下,在英国,对公共的支出和规划更受中央管控,地方利益和损失更多地被纳入到国库中。

[]20119月,加利福尼亚州的太阳能电池板制造商Solyndra的倒闭促使人们抑制住鼓吹“政府无法挑选赢家”的标准说辞。能源部给了它5.35亿美元的联邦担保贷款,以帮助其将创新用于全面的商业化开发中。然而,其大笔贷款来自于通常被认为能“挑选赢家”的私人投资者。但该公司最终由于内部管理混乱而崩溃(Nocera2011)。

参考文献(略)

【作者罗伯特·H·沃德(Robert H. Wade),国际著名发展经济学家,伦敦经济学院教授。英文原文发表于《剑桥经济学杂志》2017年第41卷第3(Cambridge Journal of conomicsMay 2017, Vol. 41 Issue 3, p859-880. 22p.中文翻译发表于《中国社会科学内部文稿》2017年第6期,原题《美国的两面性:自由市场意识形态与产业政策的真相》。贾根良等译校,经授权察网发布。

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