习近平总书记在全国国企党建工作会议上指出：“国有企业党组织发挥领导核心和政治核心作用，归结到一点，就是把方向、管大局、保落实”。“在决策程序上，要明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序。重大经营管理事项必须经党组织研究讨论后，再由董事会或经理层作出决定。”习总书记这些要求，为建设中国特色现代国有企业制度、正确处理加强党的领导和完善公司治理关系提供了根本遵循。为此，绝大多数国企尤其是中央企业陆续通过党建内嵌公司章程完成了党委会前置程序的制度化安排。

国企党委履行前置程序存在的主要问题

党委会前置程序是指国企对重大问题的决策，须经其党委先行研究讨论。但据笔者调研，不少国企在履行党委会前置程序过程中出现了前置泛化、权限紊乱、责任模糊等问题。

一是前置泛化，将董事会、经理层所有决策、决定事项，无论问题大小全部预先经过党委会研究讨论，所谓“党委过一过，总是没有错”。结果造成党委“包办”董事会、经理层的决策，决策正确则“你好我好全都好”，决策失误则“党委跑不了”。造成这种局面的原因是对前置程序到底“置什么”不清楚。

二是权限紊乱，党委在履行前置程序时，对列入研究讨论的议题把握不准切入点，要么“眉毛胡须一把抓”，对议题的必要性、可行性、充分条件、必要条件等等全部研究讨论，将“前置”变成“代替”；要么“走走过场”，大致履行一下程序。造成这种现象的原因是对前置程序到底“怎么置”不清楚。

三是责任模糊，习总书记的要求是“重大经营管理事项必须经党组织研究讨论”，那么对前置议题的研究讨论，企业党委要不要决策或作出决定？换言之，对“行”还是“不行”是否要下结论？如果不作决定，前置程序就失去了必要性；如果应作决定，“决定”完全或部分正确与否的责任如何划分？由此容易造成推委扯皮，“问责”难度大。

国企党委履行前置程序的职权边界

针对前述问题，国企党委会前置程序须厘清研究讨论和作出决定的边界。早在1996年第十四届中央纪委第六次全会公报中就明确提出：“认真贯彻民主集中制原则，凡属重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用，必须经集体讨论作出决定。”据此“三重一大”，党委在履行前置程序时应立体地把握三个纬度。

一是高度，按照“把方向”的要求，在国企贯彻党和国家路线方针政策上把好关。要研究讨论重大投资或拟上重要项目是否符合国家现行政策，而非以后的市场前景和投资回报；要研究讨论大额度资金的使用的合法合规性，而非效率效益性；要按照“党管干部”的原则，研究讨论重要干部任免是否符合选人用人标准和流程，把好德才兼备关。总之，前置程序应站在政治高度研究议题。

二是宽度，按照“管大局”的要求，根据民主集中制的原则，在国企“三重一大”范围内把好关。党委履行前置程序是在企业发挥领导作用的重要体现，但党委在企业中管的是“大局”而不是“全局”，不应干涉企业日常经营管理活动，更不能以党委会代替董事会、经理层的决策会议。因此，就党委会前置程序而言，列入研究讨论的议题应该仅限于“三重一大”范围，不能管的过宽过细。

三是长度，按照“保落实”的要求，在“两个一以贯之”“五大发展理念”等具有深远影响的问题上把好关。所谓领导，是在一定条件下，指引和影响个人或组织，实现某种目标的行动过程。对于党委会前置程序，落实党对国企的领导不仅包含研究决定的过程（即“指引”过程），而且包括督办执行的过程（即“影响”过程），以确保研究决定的事项得以真正落实。

当前，绝大多数国企都针对党委会前置程序制定了《党委会议事规则》，细化了具体议事范围和决策流程，但不少国企党委忽略了议事标准，导致履行前置程序时难以把握尺度。这需要从以上三个纬度，按照党和国家现行路线方针政策，结合国企实际不断完善议事规则。

国企党委履行前置程序的责任范畴

《中国共产党党员问责条例》第六条第一款明确：“党的领导弱化，党的理论和路线方针政策、党中央的决策部署没有得到有效贯彻落实，在推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中，或者在处置本地区本部门本单位发生的重大问题中领导不力，出现重大失误，给党的事业和人民利益造成严重损失，产生恶劣影响的”应当予以问责。因此，国企党委会前置程序是权力和责任并重。那么，如何理清国企党委在履行前置程序后所应承担的责任范畴呢？笔者认为，可参照实体法和程序法的思路。

实体法是指规定具体权利义务内容或者法律保护的具体情况的法律，如民法、合同法、婚姻法、公司法等等；与实体法相对的是程序法，是指规定行使具体实体法所要遵循的程序，如民事诉讼法、仲裁法等等。可以用冷水、火、沸水打个形象比如，实体法负责解释什么是冷水、什么是火、什么是沸水，强调的是实体（东西）；程序法则解释冷水经过火加热后成为沸水，强调的是过程、程序。

从实体上看，国企党委会前置程序的职权是把方向、管大局、保落实，研究讨论的议题是“三重一大”。通俗地说，就是判断“三重一大”议题是否符合、落实党和国家现行的路线方针政策，是否符合、服务企业发展大局。譬如：对拟上项目或投资，重点判断其是不是符合、能不能落实产业政策及创新发展、绿色发展等相关要求，并据此作出决定。如果在此方面出现决定错误，导致出现问责情况，则党委及其有关负责人须承担相应责任；如果不属此范畴的决策失误，导致出现问责情况，则由董事会、经理层及其有关负责人承担相应责任。

从程序上看，国企党委会前置程序的过程是民主集中制，研究讨论的议题也包括其流程的合法合规性。在国企党委会前置程序中实行民主集中制，是防止“一言堂”、预防失察、失误的有效方法；对所议议题已完成的流程进行合法合规性审查，是避免权力寻租、利益输送的有效手段。譬如：对重要经营管理干部的聘任，要审查其动议、民主推荐、测评考察、公示等情况和结果，履行凡提必核（个人申报事项，如无则免）、凡提必审（人事档案）、凡提必听（纪检检察部门意见）、凡提必查（反映考察对象的举报）、凡提必背（党风廉政）流程。如果由于程序不完备或对流程把关不严导致的问责，则由党委及其有关负责人承担；如果不属此范畴的问责，则由董事会、经理层及其有关负责人承担。

综上所述，国企党委会前置程序是全面从严治党的新要求，是发挥国企党委领导作用的重要途径和保证。剖析国企党委在履行前置程序过程中存在的问题，探索解决这些问题的路径和方法，十分必要。

需要说明是：党委会前置程序研究讨论的议题仅仅是党委（或常委）会议内容的一部分，而不是全部；本文的观点虽有理论依据，但在现实中，不同国企所处的环境不同，党组织主要负责人在企业中的威望也有差异，对前置程序三个纬度的设置和把控要实事求是、因地制宜。

（作者系凯盛科技集团有限公司党委副书记；来源 :《国企·党建》            2019年4月号刊文）

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