【摘 要】新中国成立到改革开放前（1949-1978年），中国依托特有的政治、经济和社会体制，创造了符合国情和社会事业规律、具有独创性的社会保障制度。这一制度着眼于社会事业优先发展，把社会保障嵌入基本的政治经济制度中，具有较高的福利性和公益性，和群众工作相结合，并采取符合国情的本土化路径。这一时期的社会保障，不仅有效保障了新中国的经济起飞，而且大幅度提高了人力资源水平，增进了社会团结，为改革开放打下了坚实基础，其中的有益历史经验也值得在新时代继续发扬光大。
如果不能“使工人生活有所改善，并使一般人民的生活有所改善，那我们就不能维持政权[4]”“社会主义社会，不搞社会集体福利事业还成什么社会主义[5]”。同时毛泽东又认为，
工人福利“必须解决得合乎实际的经济情况，不能太低，但又决不可太高，致陷自己于被动[6]”。 “我们施仁政的重点应当放在建设重工业上。要建设，就要资金。所以，人民的生活虽然要改善，但一时又不能改善很多[7]。”
另一方面是启动现代化的逻辑。从本质上看，社会主义的逻辑和启动现代化的逻辑是一致的。中国人从1840年就开始了对现代化的追求，但屡战屡败，其中一个容易被忽视的原因是社会的溃败和人类自身发展水平的低下。旧中国小农经济的经济基础和一盘散沙的社会基础，给现代化造成了三个障碍：
一是难以把有限的资源集中起来到基础工业等亟需优先发展的部门。如果强行从农村索取资源，就会导致大量小农破产。发展经济学认为，落后的农业国要启动现代经济增长，必须在短时期内大规模地增加储蓄和投资，加速资本形成[9]。因此，新中国必须同时解决这样的问题：既要实现大规模资本积累，同时又要改善人民生活水平，还要不断提高人力资源水平。新中国头30年社会保障制度的建立，正是这一历史逻辑的必然结果。 （二）具有社会保障功能的经济制度 新中国社会保障制度的一个特殊性在于，在计划经济条件下，经济政策和社会政策的区隔并不明显，许多经济政策本身就具有社会保障的功能，属于“隐形”的社会保障制度和政策。中国在社会经济发展方面将社会公平置于整个国家发展的优先理念，党和政府致力于消除三大差别——工农差别，城乡差别以及体力劳动与脑力劳动差别，这些思路体现在了经济政策的设计中。这类制度至少包括三类： 一是通过社会革命构建的比较公平的社会基础。中国共产党领导了中国历史上最彻底的、也是世界历史上少有的社会革命，打破了当时的各种利益集团，营造了一个公平的社会，将过去由少数特权群体所占有的财富释放出来，用于工业化的投资和改善民生。在城市的旧工厂进行了民主改革，建立了以全民所有制和集体所有制为主的所有制。
二是农村缺乏必要的生存保障，从而缺乏对工业品的购买力，不可能为工业提供足够的国内市场。
三是人力资源水平低，80%以上人口是文盲，学龄儿童入学率仅20%，人均预期寿命35岁左右，婴儿死亡率超过20%[8]，这些指标相当于西欧19世纪初的水平，被称为“东亚病夫”，不可能产生一支合格的产业工人队伍，也影响着整个国家的活力和精神面貌。
在农村实行了土地改革，约有3亿无地少地农民（占当时农村人口的70-80％）分到了约7亿亩土地和大批农畜、耕具等生产资料，免除了过去每年向地主交纳的约700亿斤粮食的地租。这些做法本身让劳动者占有了生产资料，是一种隐形的社会保障。
二是基本生活资料的统购统销和配给制度。1953年起，为解决工业化带来的粮食供求矛盾，逐步实施了粮食统购统销制度：粮食由国家向农户定向收购，限制私商买卖，对城市约2亿人口实施计划供应。后来定量供应的办法也逐步扩大到副食品、服装、日用工业品等生活必需品。同时大力发展公共消费，限制私人奢侈消费，城市建立包括医疗、教育、住房、养老、工伤、抚恤等在内的劳动保险和公共服务制度，农村也依托人民公社建立了基础教育和合作医疗、五保户等保障制度，以廉价或免费向公民提供医疗、教育和住房服务。这些做法的目的是，降低社会保障的成本，解除城乡居民的后顾之忧和不确定性，可以最大程度地积累重工业建设所需的资金，避免了世界其他国家在工业化早期付出的巨大社会代价。
三是依托公有制经济的普遍就业和分配制度。建国初期我国就建立了以公有制为主体的城市经济，20世纪50年代末、60年代初在农村建立了人民公社制度。国有企业和人民公社既是经济组织，也是社会保障的组织。在城市实行人口管制，等于控制了劳动力的供给，避免劳动力市场竞争导致工人的弱势地位，在城市建立了实际上的全民终身就业制度，其本身就具有隐形的业保障、收入保障和社会救助功能。同时，在计划经济条件下，可以跨区域、成建制进行人口的迁移（如1956年浙江嘉兴专区和江西省分别要求上海转移10万、50万能从事农业生产的失业人员去劳动就业），这也是一种就业保障。
在农村，人民公社制度就包含着就业和最低生活保障、灾害救济、社会救助的功能。人民公社实施集体核算、集体分配的制度，扮演了隐形社会保障的职能，大部分天灾人祸对社员生活的影响可以通过公社内部的救助解决。口粮分配实行“基本口粮+按劳分配”的制度，按人头平均分配的口粮比例一般达到70-80%的比例[10]，俗称“人七劳三”或“人八劳二”，满足全体成员特别是人口多、劳动力少的社员家庭口粮的需要。农村人民公社制度也把潜在的剩余劳动力组织了起来，避免其他发展中国家存在大量需要财政救助的失业人口的状况。
这些经济制度，其实质就是降低劳动力和基本生活资料的商品化程度，抵消资本的力量带来的人的异化，为人的全面自由发展创造条件，这和西方国家举办社会保障的出发点是一致的。因此，这些制度都具有社会保障的功能。美国学者认为：
“毛泽东的政府使新中国比旧中国在三种方式上有更多的社会正义：酬劳主要取决于工作而不再是出身或者土地和资本的占有，因此中国的产品分配成为世界上最为平等的分配方式之一，绝对贫困和死于身无分文的人极少。进步的基本手段——首先是卫生保健和初级教育——不再是只有少数人才可购买的商品”。[11]这就是对新中国前30年经济制度的隐形社会保障功能的集中概括。 （三）城镇社会保障制度的建立 在上述经济制度的基础上，新中国在城乡也都建立了若干典型的社会保障制度，和基本的经济制度共同构成了社会保障的制度体系。在城市，主要是劳动保险制度。1951年、1953年和60年代初政务院相继颁布和修订了《劳动保险条例》，制定《保险条例实施细则修正草案》及一系列政策规定，1956年参加劳动保险的人数达到1600万人，占企业职工总数的94％[12]。对因工负伤、残废待遇，疾病、非因工负伤、残废待遇，工人与职员及其供养的直系亲属死亡时的待遇，养老待遇，生育待遇，集体劳动保险事业等都作了详细的规定，可以说是为城镇居民提供了“从摇篮到坟墓”的保障项目。同时还在企事业单位普遍实行了社会津贴制度和职工福利补贴制度，为城镇居民提供各种基本生活补贴和各种福利设施，并且创建了各种类型的文化福利设施。在医疗方面，建立了覆盖国家机关、事业单位干部的公费医疗制度和覆盖城市职工及其家属的劳保医疗制度，劳保医疗经费来源于企业的成本列支和利润提成，到20世纪70年代末，公费医疗保障了大约3000万名城镇工作人员，加上受惠家属，总收益人口达5000万左右；劳保医疗的受益人口超过2亿[13]。 （四）农村社会保障制度的完善 农村人民公社制度从总体上为贫困农户提供了口粮和基本生活的保障。除了人民公社的基本制度之外，还建立了社会救灾、社会救济、五保供养制度、社会优抚和合作医疗保障等专门的社会保障制度。1962年9月八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例（修正草案）》要求，对生活发生困难的社员，经社员群众讨论和同意给予补助，补助的方法主要有：年初评定补助工分、年终适当补助工分或粮食、从集体公益金中提取补助费等。对于通过安排生产、增加收入和集体供给、补助之后仍有生活困难的贫困对象，国家再给予救济。据统计，从1955年至1978年间，国家用于救济农村贫困对象的款项达22亿元，使绝大多数农村贫困户的生活基本得到了保障。五保户供养制度主要针对缺少劳动力、生产没有依靠的鳏寡孤独的社员在生产和生活上给予适当照顾，做到保吃、保穿、保烧(燃料)、保教（儿童和少年）、保葬，使他们的生养死葬都有指靠。对生活在农村的烈军属、伤残军人、复员退伍军人实行优抚，以保证烈属的生活略高于一般社员的实际生活水平，军属的生活相当于一般社员的实际生活水平。 除了上述在生产生活方面的保障制度之外，20世纪60年代又发生了和“农村卫生革命”，在农村普及了基本医疗保障。1965年6月26日,毛泽东针对农村卫生医疗工作存在的问题,做出“把医疗卫生工作重点放到农村去”的指示。1968年,毛泽东亲自批发了湖北长阳县乐园公社举办合作医疗的经验，政府开始引导和扶持农村合作医疗制度和赤脚医生制度，到1976年,全国实行合作医疗制度的生产大队的比重高达93%,覆盖了全国农村人口的85%。全国卫生经费的65％以上用于农村，形成了集预防、医疗、保健功能于一身的三级（县、乡、村）卫生服务网络。
中国农村这次卫生革命基本上实现了“小病不出村、大病不出乡”的目标，被世界卫生组织和世界银行誉为“不发达国家实现初级卫生保健的独有典范”[14][15]。联合国妇女儿童基金会在1980—1981年年报中称：中国的赤脚医生制度在落后的农村地区提供了初级护理，为不发达国家提高医疗卫生水平提供了样板[16]。
（三）社会保障具有较高的福利性和公益性
从筹资上看，由于当时在总体上实施的“高积累、低收入”的分配方式，所以社会保障基本不依靠个人缴费，而是由国家和集体从财政、国有企业成本、人民公社公积金和公益金中直接列支，受益不取决于个人的缴费，而是普惠地享有待遇。从服务提供上看，由于社会保障所依托的医疗、养老、教育、住房等机构也是公益性的，主要由公共拨款支持运行，自身缺乏逐利性，因此能够按照社会需要提供服务，避免服务机构的商业化导致的社会保障成本压力。药品等有关的产品的价格也由政府制定，坚持“药价从低，微利经营”的原则。
（四）社会保障和群众工作相结合，依托正式财政与集体、社区等多层次组织互助作用
对于中国这样的发展中国家，正规部门就业人数不占主体，并没有条件建设发达国家那样依靠正式税收体系的成本较高的社会保障。新中国的社会保障制度充分发挥中国共产党严密高效的组织能力，通过严密的组织体系弥补了经济资源的不足。大部分社会保障制度依托基层组织，通过集体组织成员之间的互助来提供保障，而不是依靠成本较高的税收体系和专业化服务体系（如商业保险等）。这种人际互助模式，实际上比单纯依靠专业人员的服务模式更加节省成本，也更有利于因地制宜，增进社会团结，以满足人本身的发展需要。
（五）优先保障基本需要，采取低成本的适宜服务
服从于高积累、低消费的分配格局，这一时期社会保障在保障待遇上，优先公平的保障最基本的需要，限制多样化的需要。城市的劳动保险和农村的社会保障制度，主要是根据年龄、家庭人口等指标和实际需要分配保障资源，限制奢侈性、多元化的消费。在生产健康，教育等人力资本方面，大量采用劳动密集型技术，如赤脚医生、民办教师，而不是主导西方社会的资本密集型技术。基于中国的经验，诺贝尔经济学奖得主阿马提亚森指出，医疗、教育等是劳动密集型程度极高的社会服务，在穷国中其相对价格和成本也比较低。与富国相比，穷国只需要较少的钱就可以提供富国要花多得多的钱才能提供的服务。
“改革前中国在教育、保健、土地改革和社会变化方面的成就，对改革后的成绩做出了巨大的积极贡献，使中国不仅保持了高预期寿命和其他相关成就，还为基于市场改革的经济扩展提供了坚定支持”[19]。改革开放初期，城镇劳动保险制度仍然在国有和集体企业有效运行，医疗、教育、住房的成本较低，企业可以用较低的工资水平雇用工人，从而形成所谓“低劳动力成本”优势。这些，都是改革开放前的社会保障给改革开放留下的红利。 同时要看到的是，这一时期的社会保障制度毕竟是在很低的经济发展水平基础上建立起来的，而且受制于当时要集中力量实现工业化的需要，这一制度还有许多不足。
一是制度性的城乡分割。财政投入的主要方向是城市社会保障，农村仍然主要依靠集体组织的互助合作，城乡居民的待遇差距较大。这些缺陷决定了，这种制度进入市场经济阶段之后不适应生活水平提高、老龄化、劳动力市场流动、所有制多元化等新情况。
二是限制劳动力流动。社会保障高度依赖单位，劳动力流动性不高。
三是保障和管理水平残差不齐，一定程度上影响保障的效果。筹资渠道比较单一，筹资水平不高，管理水平不高，在一些单位存在着保障不当、浪费保障资金、干部多吃多占等问题，一些行之有效的做法还没有形成稳定的制度。
“对改革开放前的历史时期要正确评价,不能用改革开放后的历史时期否定改革开放前的历史时期,也不能用改革开放前的历史时期否定改革开放后的历史时期”[20]。中国特色社会主义新时代，是对改革开放前后两个时期共同经验的继承和发展。在社会保障领域，改革开放之前有比较丰富的经验，今天仍然有借鉴意义。 第一，社会保障是经济增长的动力，而不是负担。改革开放前，我国的社会保障不仅没有成为国家的负担，反而有效服务于经济增长，成为经济增长的动力。当前，我国面临着重新凝聚经济增长动力的任务，由于社会保障不完善，不利于激励企业和个人创新；企业过于依赖低成本劳动力，窒息了创新活力；支出的不确定性刺激居民储蓄，难以有效扩大内需。稳定的社会保障，公平的收入分配，有利于稳定居民预期，增加消费，化解产能过剩，有利于提高人力资本水平，为建设创新型国家提供人才储备，应当把完善社会保障作为促进经济增长和社会全面进步的战略性选择。 第二，我国社会主义基本制度完全能够为人民提供高水平的社会保障，同时避免福利陷阱。改革开放前的经验以及其他社会主义国家的经验表明，在社会主义国家，实行生产资料公有制，劳动者在分配中处于相对有利的地位，社会主义的公共服务系统、社会福利事业主要由公益性的机构承担，可以向全民提供基本而公平的普遍服务，这些都有利于避免西方国家的“福利陷阱”，为人民提供更高水平的社会保障。我国确实要避免“福利陷阱”，但不能因此就在社会保障方面无所作为，而是要发挥社会主义制度的优越性，对社会福利进行总体设计，建设成本适宜而又公平性的社会福利制度，真正让改革成果由人民共建共享，切实落实“以人民为中心”的发展思想。 第三，要走符合国情的本土化的社会保障道路。新中国初期建立了具有独创性、符合本土化特点的社会保障道路。改革开放以来，我国社会保障建设充分吸取了西方国家社会保障的经验，但同时也要看到，西方的社会保障是建立在私有制社会基础上的，随着金融危机之后资本主义基本矛盾的激化，依靠大量福利投入缓解社会矛盾的模式也遇到挑战，在这种情况下，要充分挖掘本土化的资源。例如，通过加强基层组织的作用，强化集体互助在初级保健、养老等领域的作用；探索在市场经济将条件下发挥企事业单位在社会保障方面的作用；采取符合国情的技术路线；充分利用我国信息技术的后发优势，改善保障的效果等。 第四，要充分发挥中国的政治优势推进社会保障改革。新中国前30年社会保障制度的完善，得益于毛泽东等领导人亲自推动和党政系统高效的执行力。当前，我国的党政干部队伍对社会保障的重视程度还有待进一步提高，需要在加强领导、干部配置、激励和队伍建设上进一步努力，把社会发展纳入地方党委政府考核指标，对社会保障投入等重要指标可以设置为一票否决。加强社会保障部门的队伍建设，在全党形成你追我赶抓社会事业的氛围。 注 释： [1 ]江宇，男，1981年生，现任国务院发展研究中心宏观经济研究部副研究员。 [2]《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1995年版，第302-303页；
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